De regio als redding

Weblogbericht | 06-07-2023 | Marleen Kraaij-Dirkzwager, Martijn van der Steen en Aletta Winsemius

Een veelgehoorde twijfel bij regionale samenwerkingsverbanden is, dat de veelheid en variatie in regio-indelingen niet effectief en niet efficiënt zou zijn. Er wordt gesproken over een lappendeken aan regio’s en een spaghetti van bestuurlijke overlegorganen. Die begrippen zijn dan meestal negatief bedoeld, hoewel een lappendeken op een koude dag lekker warm is en spaghetti - mits goed klaargemaakt - een heerlijk gerecht.

Deze twijfels leidden in 2020 en 2022 tot Kamermoties. Waarna het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport adviesbureau Andersson Elffers Felix vroeg om onderzoek te doen naar optimale regio-indelingen op de lange termijn. De bevindingen van dit onderzoek zijn op 29 juni j.l. naar de Tweede Kamer gestuurd.

Regio-indelingen zorg en welzijn: een onderzoek naar congruentie, effectiviteit en legitimatie | Rapport | Rijksoverheid.nl

Het rapport roept veel herkenning op. De conclusies sluiten naadloos aan op het essay De regio als redding? en op het vervolg dat het essay inmiddels heeft gekregen. In de maanden na het verschijnen van het essay hebben we in verschillende regio’s gesproken met bestuurders, managers, professionals, cliënten en andere groepen georganiseerde burgers. Wat daarbij opviel was dat het essay in de praktijk werd gebruikt als een ‘doe-het-zelf-hulp’ voor het verder ontwikkelen en stroomlijnen van de eigen regionale samenwerking. Als ondersteuning voor de zich verder ontwikkelende praktijk, mede voortgestuwd door IZA, GALA etc. Het AEF onderzoek onderstreept het belang van rust en ruimte voor regionale samenwerkingsverbanden om zich verder te ontwikkelen en volwassen te worden. AEF adviseert om bij landelijke herschikking van taken meer weloverwogen te kiezen voor een bepaalde regio-indeling. Wij zouden daar aan willen toevoegen, om weloverwogen te kiezen wie de regio-indeling vanuit welke waarden bepaalt, welke argumenten daarvoor gelden en hoeveel ruimte er moet zijn om regio’s bottom-up te laten ontstaan en te ontwikkelen.

Zowel bij de ontwikkeling richting volwassenheid van regionale verbanden, als bij weloverwogen keuzen op landelijk niveau, kunnen de balanceeracts uit het essay De regio als redding? behulpzaam zijn (zie tekstvak).

De 5 balanceeracts

Balanceren tussen maatschappelijke inbedding en institutionele borging
De maatschappelijke inbedding van regionale verbanden (‘de samenleving aan zet’) moet gewaarborgd zijn en tegelijkertijd mag het netwerk niet vrijblijvend of willekeurig zijn.

Balanceren tussen co creatie en representatieZijn burgers, doelgroepen, cliënten, patiënten, etc. vooral representatief betrokken of ook participatief?  Het is van belang hun inbreng vorm te geven op manieren die passen bij de wensen en (on)mogelijkheden van verschillende groepen burgers en die wezenlijk verschil kunnen maken.

Balanceren tussen focus en breedte
Gemeenschappelijkheid en scherpte, bijvoorbeeld in monodisciplinaire netwerken, creëert duidelijkheid. Variatie en een brede blik is vaak een voorwaarde om een maatschappelijk vraagstuk te kunnen adresseren.

Balanceren tussen ruimte en kaders
Regels en randvoorwaarden zijn nodig en nuttig. Ruimte is nodig voor reflectie en om vernieuwend te kunnen samen te werken.

Balanceren tussen sturen en volgen
Veel regionale samenwerkingen zijn ontstaan om zelf gevoelde uitdagingen in het eigen gebied aan te pakken. Tegelijkertijd zijn er opgaven waarvoor anderen (bv het Rijk)  formeel verantwoordelijk zijn die regionaal worden belegd.

3 inzichten

In de regionale bijeenkomsten gingen we in gesprek over de in het essay beschreven balanceeracts. Daarbij zochten wij naar ervaringen en reflecties op de manier waarop regio’s in de praktijk met deze balansen omgaan. Herkennen mensen de balanceeracts? Hoe worden de dingen eigenlijk gedaan in deze regio? Hoe bewegen de samenwerkingspartners zich tussen de eigen doelen en de opdrachten van VWS? Hoe betrekken ze cliënten, patiënten of andere betrokkenen? Werken ze vooral informeel samen, of zijn er kaders? En hoe ervaren ze die?

De regionale bijeenkomsten waar wij te gast waren, leverden drie inzichten op die relevant kunnen zijn voor het vervolg op het rapport van AEF. Ze geven invulling aan wát er in de rust en ruimte voor verdere ontwikkeling kan (en moet) gebeuren.

Het eerste inzicht is de behoefte aan reflectie. Er is bij deelnemers aan regionale samenwerkingen grote behoefte aan ruimte om met elkaar te bespreken of ze samen wel de goede dingen doen. Dus ruimte voor niet zozeer het samenwerken zelf, maar voor het reflecteren op hoe het samenwerken gaat, of de ooit gekozen doelen nog steeds de samenbindende doelen zijn, en of de gekozen richting goed werkt. En gerelateerd aan het essay, of de impliciet of expliciet gekozen invulling van de balansen nog wel past bij wat de maatschappelijke opgaves in de regio op dit moment vragen. Ruimte voor reflectie is niet vanzelfsprekend. De drukte in de uitvoering maakt dat professionals er nauwelijks tijd voor vinden. De waan van de dag regeert. Zorgverleners voelen de groeiende schaarste aan collega’s om de zorg aan cliënten en patiënten in het hier en nu te leveren. Investeren in de toekomst, bijvoorbeeld door deelname aan een reflectiemoment, zet de zorg vandaag nog verder onder druk.

Het tweede inzicht ligt in het verlengde hiervan. Het zijn vaak de uitvoerende zorg- of sociaal professionals die het gros van het werk doen in de regionale samenwerkingsverbanden. Tegelijkertijd is voelt juist deze groep zich in het ontwerp en afstemming over de invulling van het regionale verband nauwelijks betrokken. Professionals en uitvoerders werken in de praktijk vaak samen, veelal over de grenzen van hun organisaties heen. Het is hard nodig om bij het ontwerp en de doorontwikkeling van regionale samenwerking meer oog voor deze professionals te hebben. Naast aandacht voor de democratische legitimatie van regionale samenwerking is er dus ook aandacht nodig voor de professionele legitimatie van de goede zorg en ondersteuning die nagestreefd wordt. Regionaal samenwerken is niet hetzelfde als bestuurlijke samenwerking. In alle bestuurlijke en beleidsmatige drukte op regionaal en landelijk niveau wordt het betrekken van de professionals volgens ons nu iets te snel over het hoofd gezien. Het ruimte geven aan de ervaringen, praktische wijsheid en dilemma’s van professionals kan regionale samenwerkingsverbanden versterken.

Het derde inzicht heeft te maken met de belangen die gemoeid zijn met regionale samenwerking. Het idee is vaak: het is moeilijk, wánt de betrokken partijen hebben botsende of tegengestelde belangen. Wij zagen in de praktijk wat we vanuit de theorie verwachten: betrokkenen zijn prima in staat om gemeenschappelijke belangen te zien, mits er ook erkenning is van individuele belangen. Het is niet zo dat de belangentegenstellingen wel mee vallen. Nee, die zijn er eigenlijk altijd. En vaak zijn ze ook groot en belangrijk. Desondanks lukt het in veel regionale verbanden goed om open en scherp het gesprek te voeren over wat partijen gemeenschappelijk hebben én wat voor hen verschillend is. Juist door de verschillende belangen te erkennen.

Het is belangrijk dat de tegenstellingen steeds op tafel komen. Regionale samenwerking moet niet verzanden in een slap gemiddelde van alle belangen en prioriteiten. Het gaat om het vinden van een agenda die voor alle betrokken in de kern relevant is. Dat vereist dat elke partij eerlijk en open over belangen en prioriteiten is. En dat het dus ook met regelmaat moet kunnen schuren. Dan kan het gesprek gevoerd worden over wat er wél kan en kan er acceptatie komen over wat er niet kan. Soms zal er geen oplossing zijn. Dan kan dat maar beter duidelijk zijn, zodat er naar oplossingen gezocht kan worden. Een geitenpaadje gevonden. Of de opdracht teruggegeven. Of desnoods het samenwerkingsverband opgeheven. Maar in de praktijk valt dat laatste mee. In veel samenwerkingsverbanden blijken betrokkenen vanuit de maatschappelijke opgaves heel goed in staat om deelbelangen in perspectief te plaatsen en vanuit deze opgaves tot werkbare afspraken en agenda’s te komen. Scherpte helpt daar bij. Als duidelijk is wat voor iedereen op het spel staat, dan is het makkelijker om te komen tot een resultaat waar iedereen voor wil gaan. Vaag en impliciet leidt veelal tot onzekerheid, soms tot onderling wantrouwen, en vrijwel altijd tot gedoe. Om regionaal samen te werken moeten betrokkenen ‘all-in’ durven gaan, zonder verborgen agenda. Dat kan alleen als iedereen dat doet.

Leidraad voor gesprek

De aanleiding voor het onderzoek van AEF was de wens van leden van de Tweede Kamer om meer uniformiteit aan te brengen in de regionale indelingen. Een begrijpelijke wens, maar ook een risicovolle. Uniform is immers precies wat regionale samenwerkingen niet zijn. Bovendien is de wens om tot specifiek regionaal maatwerk te komen voor een maatschappelijke opgave vaak precies de reden om tot samenwerking te komen. Veel regionale samenwerkingsverbanden zijn van onderop ontstaan om een bepaald maatschappelijk vraagstuk te adresseren. De vraagstukken zijn vaak leidend, en meestal niet de bestuurlijke of organisatorische wensen of grenzen. Energie, aandacht, tijd en soms ook geld worden gericht op een maatschappelijk vraagstuk dat de regionale samenwerkingspartners verbindt. Samen kun je meer bereiken dan ieder voor zich. De wens voor meer uniformiteit zou wat ons betreft dus moeten worden vervangen door een streven naar goede regionale gesprekken over de maatschappelijke opgaves die het regionaal verband wil aangaan en de manier waarop men balanceert tussen de waardes en belangen die het samenwerkingsverband dient.  Dat kan overal iets anders betekenen. Sowieso in details, maar soms ook in de kern.

Ook wij zien dat de veelheid aan regio-indelingen op grenzen stuit. Al was het maar omdat er fysieke beperkingen zitten aan de hoeveelheid netwerken waar iemand deel van uit kan maken. Tegelijkertijd moeten we dat vermogen ook niet onderschatten: “veel” is niet het criterium, het gaat om effectiviteit, om de vraag of het werkt. Om die vraag te beantwoorden is het van belang om regelmatig en steeds opnieuw stil te staan bij de legitimiteit en effectiviteit van het netwerk. Doen we de goede dingen? Doen we de dingen goed? Is het nog steeds nodig dat we samen werken aan dit vraagstuk?

In onze gesprekken met regionale netwerken hebben we gemerkt dat de balanceeracts een goede inhoudelijk leidraad vormen voor dat gesprek. Al doende leren de betrokkenen deze soms ook confronterende en verwarrende gesprekken te voeren. De balanceeracts worden benut zoals ze zijn bedoeld: als handreiking voor een gesprek over het ontwerp en het permanente onderhoud van het regionale samenwerkingsverband. Als een gebruiksaanwijzing die niet de tien stappen naar succes toont, maar die de gebruikers een handvat biedt hoe ze samen het gesprek kunnen voeren, waarin ze samen kunnen benoemen wat de beste volgende stap in de samenwerking kan zijn.

Gebruikers voeren dat gesprek nu met het essay in de hand en vragen soms letterlijk naar een soort werkboek. Geen blauwdruk voor hoe het moet, maar een werkboek dat hen helpt te definiëren hoe het samenwerkingsverband voor hen het beste kan ontwikkelen. Een werkboek dat samenwerkingspartners aan de hand neemt en duidelijk maakt waarom reflectie nodig is, hoe je het organiseert, wie je kunt betrekken, hoe je de bijeenkomst(en) in kunt richten, welke werkvormen je kunt hanteren. Etc. Een werkboek Stilstaan bij regionaal samenwerken. Of een zelfhulpboek: Hoe maken we van ons regionale netwerk een succes?

Regionaal werken is al decennialang een vraagstuk in Nederland. IZA, GALA, WOZO en de Hervormingsagenda Jeugd bieden kansen om het goede gesprek over regionaal samenwerken te blijven voeren. Het AEF onderzoek geeft focus aan dat gesprek zoals ook Minister Kuipers schrijft in zijn reactie op het rapport. Ons essay De regio als redding? heeft een reflectievuurtje aangewakkerd. Een werkboek Regionaal samenwerken kan er aan bijdragen dat dat vuurtje kan blijven branden en zich wellicht kan verspreiden. Wie pakt de handschoen op om dit werkboek te (laten) maken?